مصاحبه با دکتر صلاحی - پنج سال تا آزادی قیمت ها

 
پنج سال تا آزادي قيمت‌ها

 

 به گزارش سایت خبری اتاق بازرگانی و صنایع و معادن تهران به نقل از ماهنامه اقتصاد ايران، گفتگویی با دكتر اسحاق صلاحي كجور، معاون هدفمند نمودن يارانه‌ها و رفاه اجتماعي وزارت رفاه و تأمين اجتماعي به شرح زیر صورت گرفته که از نظرتان می گذرد.

آقاي دكتر! لطفا در ابتدا تعريفي كلي از يارانه ارايه دهيد و اهداف عمده از پرداخت يارانه در ايران و جهان را بيان نماييد؟

يارانه به هرگونه پرداخت انتقالي از محل خزانه دولت كه به منظور حمايت از اقشار كم درآمد و بهبود توزيع درآمد صورت مي‌گيرد، اطلاق مي‌گردد كه به صورت نقدي يا كالايي به خانوارها و توليدكنندگان كالا و خدمات تعلق مي‌گيرد. اهداف كلي پرداخت يارانه، هدفمند نمودن بكارگيري منابع كمياب، تثبيت قيمت‌ها، توزيع بهتر درآمد و كاهش شكاف دهك‌هاي درآمدي مي‌باشد. در واقع،‌ پرداخت يارانه يك سياست حمايتي و ابزار اقتصادي محسوب مي‌شود. ‌ از دلايل اصلي ورود يارانه‌ها به اقتصاد ايران، مي‌توان به موارد ذيل اشاره نمود:‌
1) از گذشته‌هاي دور جامعه ايران دچار محروميت‌هاي وسيع بوده است.‌

2) ساختارهاي حكومتي گذشته ايران از پايگاه قدرتمندي برخوردار نبوده و در راستاي جذب مردم به طرق مختلف از جمله توزيع يارانه‌ها گام برداشته شده است.

3) اقتصاد ايران طي دهه‌هاي متمادي، متكي به نفت و درآمدهاي هنگفت بوده است. لذا اين امكان همواره فراهم بوده كه يارانه‌ها از طريق درآمدهاي نفتي تأمين شده و حتي افزايش يابد.

4) با پيروزي انقلاب اسلامي، ريشه‌كني فقر و محروميت يكي از مباني اصلي دولت و جامعه اسلامي بوده و در اين رهگذر، نگرش پرداخت يارانه به محرومان، تقويت گرديده است.

انواع و اقسام يارانه‌هاي پرداختي در ايران كدامند و سهم هريك از كل بودجه يارانه‌ها چقدر است؟ ‌

به طورمعمول، يارانه‌ها را در چهارگروه مي‌توان تقسيم‌بندي نمود.
الف- تقسيم‌بندي بر اساس اهداف دولت در پرداخت يارانه‌ها: اقتصادي، توسعه‌اي، اجتماعي، سياسي و فرهنگي. ‌

ب- تقسيم‌بندي بر اساس گيرنده كالا و خدمات يارانه‌اي: مصرفي، توليدي، توزيعي، خدماتي، صادراتي و وارداتي.
‌
ج- تقسيم‌بندي براساس نحوه طبقه‌بندي يارانه‌ها در حساب‌هاي مالي: مستقيم و غيرمستقيم.
‌
د- تقسيم‌بندي براساس انعكاس و يا عدم انعكاس يارانه‌ها در بودجه: آشكار و پنهان. ‌

هـ- تقسيم‌بندي بر اساس نحوه توزيع يارانه‌ها : يارانه باز مانند حامل‌هاي انرژي و شير، يارانه سرانه مانند كالابرگ كالاهاي اساسي و يارانه هدفمند كه همان يارانه‌هاي اعطاء شده به گروه‌هاي هدف هستند.
بررسي‌هاي آماري نشان مي‌دهد كه در سال 84‌، بالغ بر 51 هزار و 610 ميليارد ريال بابت يارانه كالاهاي اساسي و خدمات اختصاص يافته است. در اين ميان،‌ حدود 68 درصد يارانه‌هاي پرداختي سال گذشته به كالاهاي مصرفي، 28 درصد به كالاهاي توليدي و 4 درصد بابت خدمات پرداخت شده است. كل يارانه پرداختي سال گذشته بابت يارانه گندم و آرد نيز معادل 22 هزار و 8/524 ميليارد ريال بوده است كه 43 درصد كل يارانه‌هاي پرداختي دولت و 64 درصد كل يارانه كالاهاي مصرفي را به خود اختصاص داده است. ‌ در سال جاري نيز جمع كل يارانه‌هاي پرداختي به 57 هزار و 825 ميليارد ريال بالغ مي‌شود. در اين ميان، يارانه گندم با افزايش 68/36 درصدي نسبت به سال گذشته، به 870‌,‌‌25 ميليارد ريال رسيده است. در واقع، يارانه گندم بيشترين ميزان افزايش در هزينه يارانه‌هاي پرداختي را در سال جاري به خود اختصاص داده است.‌

چرا ابزار يارانه در اقتصاد ايران از كارايي لازم برخوردار نيست؟ دلايل ناكارايي اين ابزار را چه مي‌دانيد؟

از يك سو، نگرش پرداخت يارانه در ايران به نظام حمايت و پرداخت يارانه در تحولات جهاني توجه داشته و از سوي ديگر، با معيارهاي معرفي شده فاصله دارد. بنابراين نقطه عزيمت ما بايد ارزيابي اثربخشي اصلاحات جايگزين بر مبناي معيارهاي معرفي شده باشد، زيرا يارانه يك ابزار اقتصادي است، نه يك پديده اقتصادي. نگاه فقر درآمدي، فقيرپرور است، نه فقرزدا و لذا موجب توزيع نامناسب درآمد، ناكارآمدي نظام مالياتي، تورم و بيكاري بالا و ناكارآمدي يارانه‌ها خواهد شد. ‌ لازم به ذكر است، برنامه‌هاي عمراني اول و دوم پيش از پيروزي انقلاب اسلامي، فاقد راهبرد مشخص توسعه‌اي در خصوص كاهش فقر بودند. در برنامه عمراني سوم هم كاهش فقر به عنوان يك هدف فرعي مورد توجه قرار گرفت. در برنامه عمراني چهارم نيز تا حدي به فقر و راهكارهاي كاهش آن توجه شد. اما برنامه عمراني پنجم شامل 16 مورد كالاي يارانه‌اي بود كه رشد فزاينده‌اي نسبت به سال‌هاي قبل از آن داشت. ‌ بعد از پيروزي انقلاب اسلامي، برنامه اول توسعه سياست تعديل قيمت را در پيش گرفت، اما تورم 5/27 درصدي، پاسخگوي اختصاص رشد 5/11 درصدي براي يارانه‌ها نبود. سپس در برنامه دوم، اصلاح ناموفق يارانه نقدي، تجربه شد. اما در برنامه سوم توسعه، بيشتر يارانه‌ها به شكل كالابرگ و يارانه‌هاي قيمتي براي توليداتي چون گندم در نظر گرفته شد. با اين حال، دلايل اصلي ناكارآمدي پرداخت يارانه‌ها در ايران، وجود دستگاه‌هاي اجرايي متعدد و موازي و به تبع آن تداخل در وظايف و قلمروها، كاركردهاي پراكنده، فعاليت‌هاي ناهماهنگ و مواردي از اين قبيل مي‌باشند. فلسفه وجود نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي نيز براي حل چنين معضلاتي است. ‌

آقاي دكتر، روند و ميزان يارانه‌ها از كل بودجه كشور در سال‌هاي اخير چگونه بوده است؟

رشد يارانه‌هاي اسمي و نيز سهم آنها در بودجه دولت در سه برنامه توسعه را مي‌توان در جدول همراه خلاصه نمود. به طور كلي، كل يارانه‌هاي ايران 2 تا 9/2 درصد محصول ناخالص داخلي كشور را تشكيل مي‌دهد كه در مقايسه با كشورهاي با درآمد پايين كه تقريباً معادل 5/5 درصد است، بسيار ناچيز مي‌باشد.

توزيع يارانه‌ها ميان دهك‌هاي مختلف درآمدي در كشورمان چگونه بوده است؟

اولين هدف پرداخت يارانه‌ها، حمايت از اقشار آسيب‌پذير است. لذا توزيع عادلانه يارانه‌ها، ابتدايي‌ترين مسأله در پرداخت يارانه‌ها به حساب مي‌آيد. از جمله شاخص‌هاي اندازه‌گيري نحوه توزيع يارانه‌ها، ميزان برخورداري دهك‌هاي پايين درآمدي نسبت به دهك‌هاي بالاي درآمدي است. ولي در كشورمان ميزان برخورداري مصرف 10 درصد پردرآمدترين افراد نسبت به 10 درصد كمترين اقشار جامعه از يارانه‌هاي آشكار و پنهان، بدين شرح بوده است: بنزين 41 برابر، گازوييل 33 برابر، نفت سفيد 8/‌1 برابر، گاز 5/4 برابر، برق 7/3 برابر، روغن نباتي 1/2 برابر، قند و شكر 7/1 برابر، دارو 5/4 برابر و در مجموع، كل يارانه‌ها 39/5 برابر. با توجه به اهداف ياد شده و وضع موجود توزيع يارانه‌ها در كشور، مي‌توان گفت كه توزيع يارانه كالاهاي اساسي ميان دهك‌هاي درآمدي، نسبتاً برابر بوده است، اما توزيع يارانه‌هاي انرژي هدفمند نبوده و از اين منظر حتي ناعادلانه مي‌باشد. در خصوص برخورداري دهك‌هاي بالا از سهم عمده يارانه‌هاي بنزين و گازوييل نيز مي‌توان گفت كه دخالت دولت در قيمت‌گذاري پايين‌تر از قيمت‌هاي منطقه‌اي اين فرآورده‌ها، منجر به حمايت از اقشار آسيب‌پذير نشده است. ‌
اقتصاد ايران: آقاي دكتر! لطفا براي خوانندگان ماهنامه توضيح دهيد كه اصولا به چه دلايلي بايد يارانه‌ها را هدفمند كنيم؟
تقريباً در تمامي نظام‌هاي اقتصادي شناخته شده، فراهم نمودن زمينه‌هاي لازم براي حصول عدالت اجتماعي و توزيع مجدد ثروت به نفع طبقات فقير، يكي از وظايف اصلي دولت‌ها به شمار آمده و در اين راستا، يارانه يكي از ابزارهاي مهم اقتصادي جهت حمايت از اقشار آسيب‌پذير محسوب مي‌شود. هدفمند نمودن يارانه‌ها و اختصاص آن به گروه‌هاي هدف، دستيابي به عدالت اجتماعي را در پي داشته و از اتلاف منابع جلوگيري مي‌كند. اين در حالي است كه به دليل عدم شناسايي دقيق اقشار آسيب‌پذير، يارانه‌ها به شكل عام پرداخت شده و نه تنها اخلال در نظام قيمت‌ها و بر هم خوردن نظم طبيعي اقتصاد را در پي داشته است، بلكه موجب اتلاف منابع نيز شده است. به طور كلي، پيامدهاي منفي يارانه‌هاي غيرهدفمند عبارتند از:
1) اثرات مصرفي: تغيير الگوي مصرف و معرفي كالاهاي جانشين.‌

2) اثرات توزيعي: توزيع نامناسب ميان دهك‌هاي مختلف درآمدي.

3) اثرات تكنولوژيكي: توليد نامناسب و مصرف بالاي سوخت (براي مثال، كارخانه‌هاي سيمان، فولاد و آهن داخلي 40 تا 60 برابر بيش از كارخانه‌هاي مشابه در ژاپن مصرف سوخت دارند.)

4) اثرات اخلالي: گسترش شبكه فساد و قاچاق (دارو، انرژي و آرد.) ‌

سياست‌ها و راهكارهاي مناسب براي هدفمندسازي يارانه‌ها كدامند؟

راهبردهاي عمده هدفمندسازي يارانه‌ها را مي‌توان به شرح ذيل بيان نمود: ‌
الف-‌‌اصلاح ساختار پرداخت يارانه و شفاف‌سازي تمامي يارانه‌ها.

ب-‌‌جهت‌دهي يارانه‌ها به سمت اقشار آسيب‌پذير و همچنين نقاط محروم.

ج-‌‌جهت‌دهي يارانه‌ها از كالاهاي خصوصي به سمت كالاهاي عمومي.

د-‌‌جهت‌دهي يارانه‌ها از كالاهاي مصرفي به سمت حفظ سلامت، امنيت تغذيه و حفظ محيط زيست.

هـ-‌‌جايگزين نمودن طرح‌هاي رفاه اجتماعي به جاي پرداخت يارانه.

و-‌‌طراحي و استقرار پايگاه جامع اطلاعاتي جهت پايش گروه‌هاي هدف.‌
با توجه به سؤال قبلي شما و راهبرد‌هاي ياد شده،‌ دلايل اصلي هدفمندسازي يارانه‌ها را مي‌توان در موارد زير خلاصه نمود: ‌شفاف‌سازي تمامي يارانه‌ها.‌ ‌اصابت يارانه به گروه‌هاي هدف و كاهش شكاف ميان دهك‌هاي درآمدي.‌ ‌اولويت دادن به كالاها و خدمات عمومي. ‌جايگزيني طرح‌هاي رفاه اجتماعي به جاي پرداخت يارانه.

با توجه به شناخت راهبرد‌ها و اهداف،‌ پس چرا برنامه‌هاي انجام شده براي هدفمندكردن يارانه‌ها در كشورمان، تاكنون موفق نبوده است؟

‌ به طور كلي، دلايل عدم موفقيت طرح‌هاي هدفمند نمودن يارانه‌ها را مي‌توان فقدان پايگاه اطلاعاتي اقشار آسيب‌پذير، وجود سياست‌هاي مالي و پولي مختلف در طول دوران اجراي برنامه‌ها و اجرايي نشدن شيوه‌هاي پرداخت يارانه برشمرد. از سوي ديگر و علاوه بر ويژگي‌هاي خاص هر يك از روش‌هاي پرداخت (يارانه نقدي، يارانه كالايي، يارانه عمومي قيمتي و يارانه كالابرگي) و نقاط ضعف و قوت هر كدام، موفقيت هر روش منوط به در نظر گرفتن پيش شرط‌هاي لازم نظير وجود پايگاه اطلاعاتي، شفافيت، توان مديريت و اجرا، ملاحظات طراحي و نظارت مي‌باشد.

طرح‌ها و برنامه‌هاي مربوط به شناسايي دقيق افراد مشمول يارانه براي تهيه يك جامعه آماري دقيق به چه سرانجامي رسيده است؟

از آنجا كه شناسايي اقشار آسيب‌پذير و تهيه يك بانك اطلاعاتي جامع، مهم‌ترين گام در جهت اجراي موفق برنامه‌هاي چتر ايمني رفاه اجتماعي و هدفمند كردن يارانه‌ها تلقي مي‌شود، لذا اين معاونت پس از انجام مطالعات تفصيلي و مقايسه انواع روش‌هاي هدفگيري جهت انتخاب بهترين روش براي شناسايي اقشار آسيب‌پذير در ايران و پس از مطالعه و گردآوري شاخص‌هاي موجود جهت شناسايي اين اقشار در دستگاه‌هاي حمايتي از جمله كميته امداد امام (ره)، سازمان بهزيستي، مركز آمار، وزارت بهداشت و برخي از مؤسسات خيريه، فرم درخواست استفاده از كمك‌هاي چتر ايمني رفاه اجتماعي را جهت شناسايي اقشار آسيب‌پذير در قالب پرسشنامه تدوين نموده است. ليكن با توجه به سياست‌هاي وزارتخانه، وظيفه طراحي و استقرار بانك اطلاعاتي اين عزيزان بر عهده دفتر ديگري در وزارت رفاه گذارده شده است. با وجود اين، با عنايت به بند "د" مصوبه شماره 11872/200 مورخ 22/7/1385 شوراي عالي رفاه و تأمين اجتماعي، كميته امداد و سازمان بهزيستي كشور موظفند اطلاعات افراد تحت پوشش و يا شناسايي شده خود را با كد ملي حداكثر تا پايان اسفند ماه سال جاري از طريق سامانه يارانه‌اي در اختيار وزارت رفاه و تأمين اجتماعي قرار دهند. به موازات، بانك جامع بيمه‌اي با كد ملي براي رفع همپوشاني در وزارت رفاه در حال پيگيري است؛ ضمن اين كه با تمام اقدامات انجام گرفته در خصوص سهام عدالت كه در مرحله اول تمامي مددجويان را شامل مي‌شود، تقريبا 80 درصد افراد تعيين تكليف خواهند شد. ‌

آيا در دولت و بالاخص وزارت رفاه، برنامه‌هاي خاصي براي نقدي كردن يارانه‌ها در نظر گرفته شده است؟ ‌

بحث نقدي كردن يارانه چند سالي است كه در مراكز پژوهشي و دانشگاه‌ها در حال بررسي است و اكنون هم شوراي راهبردي هدفمند نمودن يارانه‌ها در حال بررسي اين موضوع مي‌باشد. اما جمع‌بندي اين معاونت با مطالعات انجام گرفته و اخذ نظرات كارشناسي صاحب‌نظران، به اين نتيجه منتهي شده است كه نمي‌توان به يكباره تمامي يارانه‌ها را نقدي نمود، زيرا:
1) ميزان تمامي منابع يارانه‌ها (آشكار و پنهان) مشخص نيست.‌

2) ساز و كار اجرايي آن فراهم نشده است.

3) موجب افزايش نقدينگي و در نتيجه تورم خواهد شد كه معمولاً فشار بيشتري را متحمل دهك‌هاي پايين درآمدي خواهد نمود. به عنوان مثال، حذف يارانه انرژي موجب افزايش 70 درصدي هزينه حمل و نقل و مصالح ساختماني و افزايش 32 درصدي تورم خواهد شد. مطالعات نشان مي‌دهند كه با 10 درصد كاهش قدرت خريد، 25 درصد فقر افزايش مي‌يابد.

4) افزايش تورم موجب ركود و رشد بيكاري خواهد شد.

5) سلامت گروه‌هاي آسيب‌پذير به مخاطره مي‌افتد.

6) بر صنايع كارآمد تأثيري ناگوار وارد مي‌شود.
البته نقدي كردن يارانه، ساده‌ترين روش است، اما معلوم نيست بهترين روش باشد. هدف از نقدي كردن يارانه بايد هدفمند نمودن آن باشد و هدفمندي نيز چيزي جز اصابت يارانه به گروه‌هاي هدف نيست و اين امر تنها با شناسايي اين گروه‌ها محقق مي‌شود. لذا نقدي كردن يارانه‌ها به صورت ناگهاني، ممكن است عدالت اجتماعي را زير سوال برده و فشار بر قشر آسيب‌پذير جامعه را افزايش دهد. پيشنهاد وزارت رفاه در اين زمينه، تعديل قيمت‌ها در طي 3 الي 5 سال است تا به قيمت‌هاي مرزي دست يافته و گام به گام به سوي آزادسازي قيمت‌ها حركت نماييم.‌ ‌